Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их обязательного официального опубликования (обнародования).
Думой Мальковского муниципального образования (МО) принято решение от 03.12.2012 № 49 «Об исполнении представления прокуратуры Тюменской области» (Решение № 49), которым внесены изменения в Правила землепользования и застройки Мальковского МО, утвержденные решением Думы Мальковского МО.
Администрация Тюменского муниципального района обратилась в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия Решения № 49 в части, указав, что оспариваемый муниципальный правовой акт принят Думой Мальковского МО с превышением полномочий, осуществление которых по соглашению от 31.12.2010 № 179-10, заключенному между главой администрации Мальковского МО и главой Тюменского муниципального района (Соглашение № 179-10), передано органам местного самоуправления муниципального района, а также нарушена процедура принятия оспариваемого муниципального правового акта, установленная ст.ст. 31-33 Градостроительного кодекса РФ.
Решением районного суда заявленные требования удовлетворены.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда решение суда первой инстанции отменено. Производство по делу прекращено. Постановлением президиума областного суда апелляционное определение отменено, решение районного суда оставлено в силе.
В кассационном представлении Генеральной прокуратуры РФ поставлен вопрос об отмене постановления президиума областного суда и оставлении без изменения апелляционного определения областного суда.
В соответствии с п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» нарушением компетенции, в частности, следует считать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд. В заявлении должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа.
Согласно п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон № 131-ФЗ) утверждение планов поселения, правил землепользования и застройки, подготовленной на основе планов поселения документации по планировке территории, относится к вопросам местного значения поселения. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (п. 4 ст. 15).
Cудами установлено, что Соглашение № 179-10 о передаче осуществления части полномочий Мальковского МО органам местного самоуправления муниципального района по вопросам местного значения, в том числе в части решения градостроительных и земельных вопросов, заключено сроком на 5 лет (до 31.12.2015), одобрено решением Думы Тюменского муниципального района и решением Думы Мальковского МО.
Пунктом 1.1. и пп. 1.1.1., 1.1.2. ст. 1 Соглашения № 179-10 предусмотрена передача органам местного самоуправления муниципального района осуществления полномочий Мальковского МО по подготовке генеральных планов муниципального образования, правил землепользования и застройки, а также по подготовке на основе генеральных планов муниципального образования документации по планировке территории в части разработки документации, подготовки изменений и корректировок в нее.
Согласно положениям ст. ст. 31, 33 Градостроительного кодекса РФ, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется на основе соответствующего проекта, разработанного комиссией, действующей в соответствии с частями 6-8 статьи 31 Кодекса, и прошедшего необходимые проверки и процедуру публичных слушаний.
Таким образом, исходя из статьи 31 Градостроительного кодекса РФ и указанных положений Соглашения № 179-10, внесение изменений в правила землепользования и застройки должно осуществляться органами Мальковского МО на основании проекта правил землепользования и застройки, разработанного органами местного самоуправления муниципального района.
Дума Мальковского МО приняла Решение № 49 в отсутствие указанного проекта, что, по мнению администрации муниципального района, привело к нарушению компетенции органов местного самоуправления муниципального района в части полномочий, переданных им в соответствии с Соглашением № 179-10.
Прекращая производство по делу, суд апелляционной инстанции указал, что Соглашение № 179-10 относится к муниципальным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, однако оно не было официально опубликовано и не вступило в силу. Кроме того, Решение № 49 принято в пределах полномочий Мальковского МО и не нарушает компетенцию администрации муниципального района.
Президиум областного суда, отменяя определение суда апелляционной инстанции, посчитал, что Соглашение № 179-10 не затрагивает права и свободы человека и гражданина, не является муниципальным правовым актом и вступает в силу с момента его подписания. На момент принятия оспариваемого муниципального правового акта осуществление полномочий по подготовке проекта правил землепользования и застройки было передано в соответствии с Соглашением № 179-10 органам местного самоуправления муниципального района. Верховный Суд РФ 12.11.2014 согласился с доводами кассационного представления и, учитывая положения ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, ст. 2, ч.ч. 1, 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ пришел к следующим выводам.
В соответствии с п. 5 ч. 3 ст. 35 Устава Мальковского МО соглашения, вытекающие из публично-правовых отношений, заключаемые органами и должностными лицами муниципального образования, входят в систему муниципальных правовых актов.
Согласно ч. 3 ст. 31 Устава Тюменского муниципального района, действовавшего на момент принятия оспариваемого акта, решения районной Думы входят в систему муниципальных правовых актов. В ч. 2 ст. 47 Закона № 131-ФЗ (действовавшей на момент принятия оспариваемого акта) закреплено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Соглашение № 179-10 отвечает признакам нормативного правового акта, установленным п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 и подлежало обязательному опубликованию.
Однако указанное Соглашение не было официально опубликовано, не вступило в законную силу, и, соответственно, не действовало. Кроме того, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемым муниципальным правовым актом не нарушена компетенция администрации муниципального района, и правомерно прекратил производство по делу в соответствии со ст. 220 ГПК РФ (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12.11.2014 №89-КГПР14-4).
Управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе
Администрация Тюменского муниципального района обратилась в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия Решения № 49 в части, указав, что оспариваемый муниципальный правовой акт принят Думой Мальковского МО с превышением полномочий, осуществление которых по соглашению от 31.12.2010 № 179-10, заключенному между главой администрации Мальковского МО и главой Тюменского муниципального района (Соглашение № 179-10), передано органам местного самоуправления муниципального района, а также нарушена процедура принятия оспариваемого муниципального правового акта, установленная ст.ст. 31-33 Градостроительного кодекса РФ.
Решением районного суда заявленные требования удовлетворены.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда решение суда первой инстанции отменено. Производство по делу прекращено. Постановлением президиума областного суда апелляционное определение отменено, решение районного суда оставлено в силе.
В кассационном представлении Генеральной прокуратуры РФ поставлен вопрос об отмене постановления президиума областного суда и оставлении без изменения апелляционного определения областного суда.
В соответствии с п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» нарушением компетенции, в частности, следует считать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд. В заявлении должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа.
Согласно п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон № 131-ФЗ) утверждение планов поселения, правил землепользования и застройки, подготовленной на основе планов поселения документации по планировке территории, относится к вопросам местного значения поселения. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (п. 4 ст. 15).
Cудами установлено, что Соглашение № 179-10 о передаче осуществления части полномочий Мальковского МО органам местного самоуправления муниципального района по вопросам местного значения, в том числе в части решения градостроительных и земельных вопросов, заключено сроком на 5 лет (до 31.12.2015), одобрено решением Думы Тюменского муниципального района и решением Думы Мальковского МО.
Пунктом 1.1. и пп. 1.1.1., 1.1.2. ст. 1 Соглашения № 179-10 предусмотрена передача органам местного самоуправления муниципального района осуществления полномочий Мальковского МО по подготовке генеральных планов муниципального образования, правил землепользования и застройки, а также по подготовке на основе генеральных планов муниципального образования документации по планировке территории в части разработки документации, подготовки изменений и корректировок в нее.
Согласно положениям ст. ст. 31, 33 Градостроительного кодекса РФ, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется на основе соответствующего проекта, разработанного комиссией, действующей в соответствии с частями 6-8 статьи 31 Кодекса, и прошедшего необходимые проверки и процедуру публичных слушаний.
Таким образом, исходя из статьи 31 Градостроительного кодекса РФ и указанных положений Соглашения № 179-10, внесение изменений в правила землепользования и застройки должно осуществляться органами Мальковского МО на основании проекта правил землепользования и застройки, разработанного органами местного самоуправления муниципального района.
Дума Мальковского МО приняла Решение № 49 в отсутствие указанного проекта, что, по мнению администрации муниципального района, привело к нарушению компетенции органов местного самоуправления муниципального района в части полномочий, переданных им в соответствии с Соглашением № 179-10.
Прекращая производство по делу, суд апелляционной инстанции указал, что Соглашение № 179-10 относится к муниципальным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, однако оно не было официально опубликовано и не вступило в силу. Кроме того, Решение № 49 принято в пределах полномочий Мальковского МО и не нарушает компетенцию администрации муниципального района.
Президиум областного суда, отменяя определение суда апелляционной инстанции, посчитал, что Соглашение № 179-10 не затрагивает права и свободы человека и гражданина, не является муниципальным правовым актом и вступает в силу с момента его подписания. На момент принятия оспариваемого муниципального правового акта осуществление полномочий по подготовке проекта правил землепользования и застройки было передано в соответствии с Соглашением № 179-10 органам местного самоуправления муниципального района. Верховный Суд РФ 12.11.2014 согласился с доводами кассационного представления и, учитывая положения ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, ст. 2, ч.ч. 1, 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ пришел к следующим выводам.
В соответствии с п. 5 ч. 3 ст. 35 Устава Мальковского МО соглашения, вытекающие из публично-правовых отношений, заключаемые органами и должностными лицами муниципального образования, входят в систему муниципальных правовых актов.
Согласно ч. 3 ст. 31 Устава Тюменского муниципального района, действовавшего на момент принятия оспариваемого акта, решения районной Думы входят в систему муниципальных правовых актов. В ч. 2 ст. 47 Закона № 131-ФЗ (действовавшей на момент принятия оспариваемого акта) закреплено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Соглашение № 179-10 отвечает признакам нормативного правового акта, установленным п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 и подлежало обязательному опубликованию.
Однако указанное Соглашение не было официально опубликовано, не вступило в законную силу, и, соответственно, не действовало. Кроме того, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемым муниципальным правовым актом не нарушена компетенция администрации муниципального района, и правомерно прекратил производство по делу в соответствии со ст. 220 ГПК РФ (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12.11.2014 №89-КГПР14-4).
Управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе