"За последние годы у российских коррупционеров изъято более 11 млрд рублей в пользу государства"
9 декабря отмечается Международный день борьбы с коррупцией, который обязывает государства - члены ООН информировать общественность о принимаемых мерах по противодействию коррупции. О международном сотрудничестве в области противодействия коррупции в интервью рассказал первый заместитель генерального прокурора РФ Александр Буксман.
- Александр Эмануилович, в этом году исполняется 15 лет с даты принятия Конвенции ООН против коррупции. Расскажите, пожалуйста, какова роль Генпрокуратуры России в реализации ее положений?
- 9 декабря 2003 года в г. Мериде (Мексика) была открыта для подписания Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Именно поэтому этот день провозглашен Генеральной Ассамблеей ООН Международным днем борьбы с коррупцией. Россия подписала ее в числе первых и ратифицировала 8 марта 2006 года. Постепенно география распространения Конвенции расширяется, к ней присоединяется все большее количество стран. Одной из ее целей является содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней.
Государствами-участниками отмечается исключительно важное значение международного сотрудничества в области противодействия коррупции и борьбы с ней, поскольку это зло уже не представляет собой локальную проблему, а превратилось в транснациональное явление. Ровно десять лет назад в нашей стране был принят основной профильный федеральный закон "О противодействии коррупции", установивший базовые принципы профилактики коррупционных правонарушений. Президентом РФ Генеральная прокуратура определена в качестве органа, ответственного за реализацию положений Конвенции ООН против коррупции по всем вопросам взаимной правовой помощи, за исключением гражданско-правовых вопросов.
Представители Генпрокуратуры на постоянной основе принимают активное участие в работе Конференции государств – участников Конвенции ООН против коррупции, деятельности межправительственных рабочих групп по обзору хода выполнения Конвенции, предупреждению коррупции и возвращению активов. Наше ведомство при этом определено головным органом, обеспечивающим участие России в функционировании обзорного механизма Конвенции.
- А что из себя представляет этот механизм?
- Он осуществляется в форме межправительственного процесса и постепенно охватывает оценку применения всех положений Конвенции. Обзор в отношении каждого государства–участника проводится двумя другими государствами–участниками. При этом одно из двух проводящих обзор государств должно являться государством из того же географического региона, что и государство, в отношении которого проводится обзор, и желательно с аналогичной правовой системой. Отбор государств-участников осуществляется путем жеребьевки. Процесс прохождения обзора состоит из нескольких этапов. Во-первых, проводится "кабинетный обзор", который заключается в оценке ответов на комплексный контрольный перечень вопросов для самооценки, иной информации и документов, представленной государством, в отношении которого проводится обзор. При необходимости создаются условия для конструктивного диалога, в частности, путем видеоконференций. По итогам странового обзора государства, проводящие обзор, осуществляется подготовка странового доклада, в котором отмечаются достигнутые результаты, трудности и комментарии в отношении осуществления Конвенции.
В последующем обозреваемое государство может дать согласие на публикацию такого доклада, принимает меры по выполнению высказанных рекомендаций и отчитывается о результатах их реализации.
- Каковы успехи России в прохождении обзора?
- Еще в 2013 году в отношении Российской Федерации был завершен обзор выполнения Конвенции, по итогам которого подготовлены доклад об оценке выполнения глав "Криминализация и правоохранительная деятельность" и "Международное сотрудничество" в рамках первого цикла механизма обзора. Доклад был опубликован на официальном сайте Генеральной прокуратуры. В нем в отношении России сделан ряд выводов, касающихся необходимости дальнейшего совершенствования законодательства и правоприменительной практики в целях обеспечения их более полного соответствия положениям Конвенции, были даны шесть рекомендаций. Например, нам было рекомендовано продолжить дальнейшее совершенствование специализации следователей, ответственных за расследование уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности; продолжить практику заключения и реализации двусторонних и многосторонних соглашений с другими государствами, а также внести изменения в статистическую отчетность относительно международного сотрудничества по линии борьбы с коррупцией.
В 2014 году на заседании Межправительственной группы по обзору выполнения Конвенции был представлен отчет об итогах реализации Россией всех рекомендаций. По оценке экспертов ООН, российское законодательство и практика его применения в целом соответствуют глобальным антикоррупционным стандартам. На сессии Конференции государств – участников Конвенции ООН против коррупции в ноябре 2015 года было объявлено о запуске второго цикла механизма обзора хода осуществления глав "Меры по предупреждению коррупции" и "Меры по возвращению активов" Конвенции ООН против коррупции, в рамках которого Россия совместно с Руандой будет оценивать законодательство Малави. Также российские правительственные эксперты начали процедуру обзора выполнения положений указанных глав Конвенции Молдавией. Кроме того, Албания и Зимбабве приступили к обзору российского законодательства на предмет имплементации соответствующих положений Конвенции. Российской Федерацией сформирована группа правительственных экспертов для целей проведения обзора, состоящая из компетентных представителей органов государственной власти.
В настоящее время Генеральной прокуратурой РФ во взаимодействии с заинтересованными органами власти завершена работа по заполнению разработанного Управлением ООН по наркотикам и преступности комплексного контрольного перечня вопросов для самооценки, который в соответствии с установленной процедурой направлен в Управление ООН по наркотикам и преступности для дальнейшей передачи экспертам из обозревающих стран для изучения. Документ представляет из себя подробный анализ национального антикоррупционного законодательства, в котором значительное внимание уделено лучшим практикам и мерам, принятым для осуществления Конвенции.
- В каких еще форматах вы сотрудничаете по линии Конвенции?
- Высокой оценки заслужила практика России по проведению на базе Генпрокуратуры ежегодных подготовительных курсов для контактных лиц и правительственных экспертов из различных стран мира, участвующих в механизме обзора осуществления Конвенции ООН против коррупции. Курсы проводятся Генеральной прокуратурой совместно с Управлением ООН по наркотикам и преступности, начиная с 2012 года. Последние такие курсы состоялись в апреле 2018 года. В них приняли участие контактные лица и правительственные эксперты из Австрии, Алжира, Белоруссии, Ирака, Иордании, Киргизии, Камбоджи, Ливана, Мальдив, Объединенных Арабских Эмиратов, Папуа – Новой Гвинеи, РФ, Туркмении, Туниса и Хорватии.
Мероприятие было посвящено обсуждению аспектов методологии проведения обзора хода выполнения Конвенции, осуществлен обмен практическим опытом в данной сфере. Представители Секретариата УНП ООН в 2018 году впервые опробовали новый расширенный формат обучения, предусматривающий ознакомление экспертов с практикой влияния обзорного механизма на формирование антикоррупционных стратегий в государствах – участниках Конвенции. В общей сложности за эти годы обучение прошли правительственные эксперты из более чем 50 стран мира.
- Что все-таки дает России выполнение рекомендаций Конвенции?
- Тут важно постоянно совершенствовать национальное законодательство. В частности, после завершения упомянутой мной процедуры обзора первого цикла мы продолжили взятый курс на имплементацию положений Конвенции в Уголовный кодекс РФ. Так, в 2016 году в наш Уголовный кодекс внесены изменения, направленные на выполнение одной из высказанных рекомендаций. В статьи об активном и пассивном взяточничестве, а также коммерческом подкупе добавлено указание на случаи, когда взятка по указанию должностного лица передается иному физическому или юридическому лицу.
Еще такой пример. Важным направлением антикоррупционной работы является совершенствование норм об ответственности юридических лиц за коррупцию. Исходя из положений Конвенции ООН против коррупции и с учетом особенностей правовой системы РФ мы установили именно административную ответственность юридических лиц за обещание, предложение и передачу незаконного вознаграждения от имени или в интересах организаций. Максимальная санкция соответствующей статьи Кодекса об административных правонарушениях за совершение указанных действий в особо крупном размере предусматривает наложение штрафа на организации в размере до стократной суммы имущества, услуг имущественного характера или имущественных прав, незаконно переданных, оказанных либо обещанных или предложенных от имени юридического лица, но не менее 100 млн рублей с конфискацией предмета взятки.
Анализ нашей практики показывает, что это достаточно эффективный инструмент. Только за 9 месяцев текущего года прокурорами возбуждено более 400 административных дел по этой статье 19.28 КоАП РФ, общая сумма наложенных штрафов превысила 786 млн рублей. При этом негативные последствия для юридического лица заключаются не только в ответственности имущественного характера.
Российским законодательством предусмотрена, как того требует Конвенция ООН против коррупции, эффективная, оказывающая дополнительное сдерживающее воздействие санкция.
Так, в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в конце 2016 года, не допускается участие в закупках юридического лица, которое в течение двух лет до момента подачи заявки на участие в закупке было привлечено к административной ответственности по статье 19.28 КоАП РФ. Это существенное ограничение. Тем более что соответствующий реестр юридических лиц, привлеченных к административной ответственности за коррупцию, размещается Генеральной прокуратурой в сети "Интернет" в открытом доступе.
Поскольку возбуждение административного производства по данной статье относится к исключительной компетенции прокурора, мы обладаем полными актуальными сведениями о такой практике по всей стране. Обобщенные данные с допустимой для разглашения информацией вносятся в указанный реестр для использования заинтересованными лицами. Однако прокурорские проверки соблюдения этой нормы показали, что отдельные юридические лица игнорируют данное требование закона, а заказчики закрывают на это глаза. В таких случаях прокуроры реализуют полномочия по предъявлению исковых заявлений о признании заключенных государственных контрактов недействительными, а, в случае невключения заказчиком в конкурсную документацию требования о запрете на участие в закупке юридического лица, уличенного в коррупции, еще и инициируют вопрос о привлечении заказчика к административной ответственности. В настоящее время прорабатываются законодательные предложения по установлению ответственности юридических лиц как за осуществление закупки с нарушением данных требований, так и за предоставление заведомо ложных сведений о непривлечении организации к ответственности по статье 19.28 КоАП РФ.
В то же время для защиты интересов добросовестных юридических лиц по инициативе Генеральной прокуратуры РФ в Кодекс об административных правонарушениях недавно введены основания для освобождения от административной ответственности юридического лица, если оно способствовало выявлению данного правонарушения, проведению административного расследования и (или) выявлению, раскрытию и расследованию преступления, связанного с данным правонарушением, либо в отношении этого юридического лица имело место вымогательство. Данная мера государственной защиты должна стимулировать юридических лиц оказывать содействие правоохранительным органам в выявлении, пресечении и расследовании уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности.
Также мы пришли к выводу о необходимости обеспечительных мер в виде наложения ареста на имущество организации или запрета на совершение регистрационных действий, касающихся этого имущества, в целях исполнения решения суда о назначении административного наказания. В августе этого года соответствующие изменения внесены в федеральное законодательство.
- В России активно применяется такая мера, как изъятие в пользу государства имущества коррупционеров. Насколько эффективна данная мера?
- Действительно, одним из важных направлений нашей работы является контроль за крупными расходами чиновников, введенный с 2013 года Федеральным законом "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам". Данный механизм направлен на предупреждение незаконного личного обогащения, и его существование в нашей правовой системе согласуется с признаваемыми на международном уровне стандартами борьбы с коррупцией. Отчасти принятие соответствующего закона связано с реализацией в нашей стране положений ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, предусматривающей ответственность за незаконное обогащение. Федеральным законодательством установлено, что в случае, если чиновник или члены его семьи в течение года расходуют на приобретение недвижимости, транспортных средств или ценных бумаг сумму, превышающую общий семейный доход чиновника за три последних года, то в отношении такого чиновника принимается решение об осуществлении контроля за расходами. Этот контроль предполагает проведение специальной проверки, по результатам которой в случае неподтверждения законности происхождения денежных средств прокурор обращается в суд с иском об обращении этого имущества в доход государства.
За весь период реализации прокурором данных полномочий в суды направлено более 100 исковых заявлений об обращении в доход государства имущества на совокупную стоимость свыше 12 млрд рублей. Это объекты движимого и недвижимого имущества.
К настоящему времени судами РФ удовлетворено более 60 исковых заявлений прокуроров на сумму почти 11,5 млрд рублей.
В текущем году по инициативе Генеральной прокуратуры в закон внесены изменения, направленные на совершенствование механизмов осуществления контроля за расходами, а также установлена возможность осуществления контроля за расходами в отношении бывших служащих, и предоставлены эти полномочия органам прокуратуры. Это нововведение закрыло "лазейку" для коррупционеров, которая была связана с возможностью уйти от ответственности в случае увольнения нечистого на руку чиновника.
Перспективным направлением дальнейшего развития законодательства в данной сфере является установление контроля за расходами лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений коррупционной направленности, и последующее обращение в доход РФ имущества, обнаруженного при расследовании таких преступлений. Соответствующее поручение содержится в Национальном плане противодействия коррупции на 2018–2020 годы.
- В каких еще международных антикоррупционных площадках участвует Генеральная прокуратура?
- В качестве головного ведомства Генпрокуратура России выполняет задачи по обеспечению участия России в работе Группы государств против коррупции (ГРЕКО). С 2009 года я возглавляю российскую делегацию в ГРЕКО, членом ее бюро является представитель управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры. После присоединения к ГРЕКО и ратификации Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию в 2007 году в отношении России проведены уже четыре раунда оценки. Во исполнение высказанных по итогам этих раундов рекомендаций (в общей сложности их было 69) Россией была проделана масштабная работа, которая, по сути, заключалась в реформе целых направлений антикоррупционного законодательства в самых различных сферах деятельности. К ее проведению привлекались не только заинтересованные государственные органы, но и общественные институты.
Так, с учетом рекомендаций ГРЕКО принята Национальная стратегия противодействия коррупции, неоднократно пересматривался и корректировался Национальный план противодействия коррупции, подготовлен Типовой кодекс поведения государственных служащих. Значительное число мер осуществлено в области обеспечения независимости следственных и иных правоохранительных органов, судов, обеспечения учета мнения гражданского общества в формировании антикоррупционной политики государства.
В настоящее время актуальными остаются вопросы выполнения рекомендаций о криминализации деяний, предусмотренных Конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию, а также о предупреждении коррупции среди парламентариев, судей и прокуроров. Важной составляющей участия России в работе ГРЕКО является деятельность российских экспертов при проведении оценок, принятии страновых докладов и отчетов о выполнении рекомендаций. Российские эксперты проводили оценки и выступали в роли докладчиков в отношении Австрии, Андорры, Белоруссии, Германии, Испании, Румынии и других государств.
- А в рамках СНГ?
- Здесь успешной площадкой является Межгосударственный совет по противодействию коррупции, который был создан в 2013 году шестью государствами СНГ. Это Россия, Белоруссия, Казахстан, Армения, Киргизия и Таджикистан. Межгоссовет – это орган отраслевого сотрудничества государств – участников СНГ. В рамках своей компетенции обеспечивает организацию и координацию противодействия коррупции, обзора реализации обязательств государств – участников Соглашения об образовании Совета в сфере противодействия коррупции и конструктивного сотрудничества с международными организациями и их структурами. Одним из направлений деятельности Совета является взаимодействие с отраслевыми органами СНГ. В частности, в 2017 – 2018 годах подписаны соглашения о сотрудничестве с Советом руководителей подразделений финансовой разведки государств-участников СНГ, Координационным советом руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств – участников СНГ, а также с Координационным советом генеральных прокуроров государств – участников СНГ.
Под председательством Генпрокуратуры России в этом году в рамках Совета организован международный молодежный конкурс социальной антикоррупционной рекламы "Вместе против коррупции!". Конкурсантам из стран-участниц предлагалось подготовить работы в формате плакатов или видеороликов. Конкурс вызвал неподдельный интерес у молодежи, и в оргкомитет поступило более 9 тыс. работ. Международным жюри, в состав которого вошли компетентные специалисты органов прокуратуры, органов государственной власти, средств массовой информации, институтов гражданского общества, определены победители конкурса, торжественная церемония награждения которых состоится 12 декабря.
В здании Совета Европы в рамках пленарного заседания Группы государств против коррупции в Страсбурге (Франция) с 3 по 7 декабря 2018 года была организована выставка плакатов участников конкурса, которая вызвала живой интерес у представителей делегаций других стран и работников Совета Европы.
