ВЗГЛЯД: Управление создано в Генпрокуратуре в мае. Могли бы Вы подвести первые итоги? Занимается ли Ваше управление только административными делами? Кто тогда, на Ваш взгляд, должен защищать права предпринимателей в сфере уголовных дел?
Алексей Пухов: Итоги работы управления свидетельствуют о том, что нарушения прав предпринимателей имеют место во всех сферах их взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. Выявляются факты избыточного администрирования разрешительных процедур, их усложнения и затягивания путем истребования у предпринимателей излишних документов, навязывания им платных услуг и множественных согласований, незаконных отказов в реализации прав, ограничения конкуренции, нарушения порядка рассмотрения их обращений, неправомерного осуществления проверок.
Одним из направлений деятельности управления является взаимодействие с Уполномоченным при Президенте России по защите прав предпринимателей.
Задачами управления являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений прав и законных интересов предпринимателей в различных сферах правоотношений, в том числе в сфере государственного и муниципального контроля, а также ликвидация административных барьеров в осуществлении предпринимательской деятельности.
Защита прав предпринимателей при расследовании в отношении последних уголовных дел осуществляется управлением во взаимодействии с другими подразделениями Генеральной прокуратуры.
ВЗГЛЯД: Как Вы сказали, одной из задач управления является сотрудничество с омбудсменом по защите прав предпринимателей. После обращения омбудсмена Бориса Титова Верховный суд недавно оправдал костромского бизнесмена Дмитрия Малова, который 1,5 года просидел в тюрьме по обвинению в мошенничестве. А органы прокуратуры принимали ли меры по защите этого предпринимателя?
Пухов: Должен сразу Вас поправить. Отмена обвинительного приговора в отношении Малова Д. – исключительная заслуга Генеральной прокуратуры. Мы инициировали его пересмотр и добивались положительного решения в течение нескольких месяцев.
В 2011 году Верховный Суд Российской Федерации дважды отказывал в удовлетворении надзорных представлений заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, предлагавшего отменить обвинительный приговор. И лишь после нашего третьего обращения дело в отношении Малова Д. и осужденных вместе с ним лиц прекращено в связи с отсутствием в их действиях состава преступления.
ВЗГЛЯД: В недавнем интервью «Российской газете» Генеральный прокурор Юрий Чайка сообщил, что за последние три года органами прокуратуры рассмотрено свыше 141 тысячи обращений о согласовании внеплановых выездных проверок субъектов предпринимательства, половина из которых была отклонена. Имеет ли смысл пересмотреть те нормы законодательства, на основании которых контролирующие органы ныне проверяют бизнес?
Пухов: Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с 2009 года органам прокуратуры предоставлены новые полномочия по согласованию внеплановых выездных проверок.
Проведенный анализ действительно свидетельствует о том, что практически по каждому второму заявлению органа контроля о согласовании проведения внеплановой выездной проверки прокурорами принимаются решения об отказе в их согласовании.
Благодаря принимаемым органами прокуратуры мерам наметилась устойчивая тенденция к снижению числа обращений контролирующих органов к прокурору за согласованием проведения внеплановых выездных проверок.
Необходимо отметить, что количество отклоненных заявлений контролирующих органов не свидетельствует о необходимости внесения изменений в нормативную базу. Основы правового регулирования рассматриваемых отношений сформированы – это и названный мной Федеральный закон, и другие специальные законы, устанавливающие особенности осуществления того или иного вида контроля (надзора).
Говоря о количестве несогласованных проверок, необходимо акцентировать внимание на причинах отказа в согласовании их проведения.
Большинство таких решений выносится по причине отсутствия оснований для проведения внеплановой выездной проверки. Вместе с тем есть и другие причины для отказа в согласовании их проведения, которые позволяют обратившемуся органу контроля, устранив их, вновь подготовить аналогичное заявление и получить согласие на проведение проверки.
Кроме того, хочу обратить Ваше внимание на то, что зачастую органы контроля специально направляют прокурорам заявления о согласовании проверок, заведомо зная об отсутствии оснований для их проведения, для того, чтобы в последующем ссылаться на решение, принятое прокурором.
Таким образом, причина значительного количества отрицательных решений прокуроров кроется не в законодательстве, а в людях, которые его применяют и применяют неправильно.
Более того, правоприменительная практика свидетельствует об эффективности действующих норм. Вместе с тем работа по совершенствованию законодательства продолжается.
Органами прокуратуры регулярно принимаются меры реагирования, направленные на приведение нормативно-правовых актов в соответствие с действующим законодательством, в том числе административных регламентов органов контроля.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации в случае выявления пробелов или несовершенства в законодательстве информируются заинтересованные органы государственной власти.
Так, например, в истекшем году в Минэкономразвития России направлялась информация об отсутствии четкого разграничения полномочий контролирующих органов федерального и регионального уровней в области ветеринарии, промышленной безопасности, охраны окружающей среды, что приводит к увеличению количества проверочных мероприятий.
ВЗГЛЯД: По словам бизнесменов, проверяющие бизнес-структуры органы научились обходить правила, предусмотренные нынешним законодательством. Например, Ростехнадзор имеет возможность проверять все заводы, у которых имеется хотя бы один газовый баллон. Наблюдаете ли Вы такие случаи и как-то их систематизируете? Следует ли сделать эти правила еще более четкими?
Пухов: Подобные факты действительно имеют место, однако нельзя сказать, что все такие проверки являются незаконными.
Прокуроры на постоянной основе осуществляют мониторинг проводимых органами контроля (надзора) внеплановых проверок. В случаях, когда органы контроля действительно злоупотребляют предоставленными полномочиями, прокуроры незамедлительно реагируют.
Например, некоторые органы контроля злоупотребляют правом на проведение административных расследований с целью уклонения от предусмотренных законом процедур согласования проверочных мероприятий с органами прокуратуры. По сведениям Минэкономразвития России, количество административных расследований, проведенных в 2011 г., увеличилось на 61%. Наибольшее число нарушений в данной сфере выявлено органами прокуратуры в деятельности территориальных подразделений МЧС России и Роспотребнадзора. В этой связи на уровне субъектов прокурорами приняты меры реагирования.
Кроме того, прокурорами выявляются факты неправомерного осуществления проверочных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов и органами внутренних дел.
В Республике Татарстан и Ульяновской области сотрудники полиции использовали анонимные обращения для организации проверок предпринимателей в целях обнаружения признаков административных правонарушений и реализации предоставленных полномочий в сфере административной юрисдикции. В Калининградской области сотрудниками районного органа внутренних дел проводились проверки в отсутствие сведений о правонарушениях и уголовно наказуемых деяниях, а также под видом гласных оперативно-розыскных мероприятий.
Однако, имея в виду перечисленное, нельзя «перегибать палку», чрезмерно освобождая предпринимателей от проверок, мы в итоге можем получить обратный эффект в виде негативных последствий.
Говоря о контрольных полномочиях Ростехнадзора, следует отметить, что организация и проведение проверок в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности имеют свои особенности, поскольку речь идет об опасных производственных объектах. Понимая это, законодатель предоставляет соответствующие полномочия контролирующему органу, так как последствия эксплуатации указанного оборудования с нарушениями несоизмеримы с тем, что хозяйствующий субъект будет проверен. При этом, безусловно, за законностью реализации Ростехнадзором этих полномочий осуществляется прокурорский надзор.
ВЗГДЯД: С органами прокуратуры сейчас согласовываются практически все проверки бизнес-структур, кроме тех, что проводятся в рамках оперативно-розыскной деятельности. А именно они вызывают больше всего претензий. Генпрокурор Юрий Чайка в июле в интервью «Коммерсанту» сообщил, что подготовлены предложения о введении согласования с прокуратурой проверок, проводимых субъектами ОРМ. На какой стадии сейчас находится эта инициатива?
Пухов: По нашему мнению, в целях более оперативного урегулирования возможных конфликтных ситуаций, связанных с действиями сотрудников полиции и других должностных лиц, в статьях 8 и 15 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» следует установить, что гласное обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, а также изъятие документов, предметов и материалов, которые необходимы для деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, могут осуществляться только по согласованию с прокурором.
Если в силу объективных причин указанные оперативно-розыскные мероприятия производились безотлагательно, требуется обязательное уведомление об этом прокурора в течение 24 часов. Задачей прокурора является установление законности произведенного оперативно-розыскного мероприятия и в случае признания его незаконным или необоснованным – отмена своим постановлением, что должно влечь незамедлительное возвращение изъятых документов, предметов и материалов юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Кроме того, предлагается установить, что изъятые при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий документы, предметы, материалы в течение 30 суток должны быть возвращены юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, а дальнейшее их удержание в целях реализации задач оперативно-розыскной деятельности может иметь место только с согласия прокурора.
Генеральной прокуратурой в конце декабря прошлого года указанные новеллы предложено рассмотреть в Комитете Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции при обсуждении возможных направлений совершенствования законодательства о борьбе с преступлениями в сфере экономики.
ВЗГЛЯД: По словам члена СПЧ при Президенте Российской Федерации, председателя организации «Бизнес Солидарность» Яны Яковлевой, в прошлом году в местах лишения свободы находилось 300 тыс. предпринимателей. В апреле прошлого года Дмитрий Медведев сообщил о том, что после всех предпринятых мер по гуманизации статей УК и УПК в экономической сфере их осталось лишь 120 тысяч. 9 декабря омбудсмен Борис Титов в телепрограмме «Познер» сообщил, что их уже 14 тысяч. Сколько их, по данным Генпрокуратуры, – как в тюрьмах, так и в ИТУ?
Пухов: Комментировать озвученные цифры не берусь. Источники, из которых они получены, нам не известны. Мы ориентируемся только на официальную статистическую отчетность, в частности, данные, полученные из Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Так вот, по этим данным в 2010 году осуждено 11 373 предпринимателя, из них к лишению свободы – 2071; в 2011 году – соответственно 10 079 и 1832; в I полугодии 2012 г. (итоги всего года еще не подведены) – 4275 и 769. При этом подчеркну: речь идет не только об экономических, а о всех преступлениях. Ведь предпринимателя могут осудить не только, скажем, за мошенничество. Кстати, в первой половине истекшего года за это преступление осуждено 472 предпринимателя или 11%.
Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, совершают и иные преступления. Например, за преступления против жизни и здоровья за тот же период осуждены 776 человек, занимавшихся предпринимательством, 39 из которых признаны виновными в убийствах; 554 – осуждены за незаконный оборот наркотиков, 406 – за кражи, 212 – за уклонение от уплаты алиментов.
Таково реальное положение дел с осуждением предпринимателей.
ВЗГЛЯД: Предприниматели нередко жалуются на затягивание расследования экономических составов преступлений. Препятствует ли быстрому расследованию такого вида преступлений отсутствие собственных экономических экспертов? Можно ли здесь каким-то образом ускорить работу?
Пухов: Действительно, расследование экономических преступлений сопряжено с производством нередко достаточно сложных экспертиз, что негативно сказывается на сроках расследования. Вместе с тем я полагаю, что экспертизы должны быть независимыми от ведомства, расследующего уголовное дело.
