«Защита прав граждан – главная задача прокурора»

После продолжительных юридических баталий Совет Европы рекомендовал широко использовать опыт правозащитной деятельности российской прокуратуры. Он признан ценным и полезным. Российские прокуроры сделали приоритетной не одну лишь карательную функцию, но и помощь людям в отстаивании их законных прав. Прокуроры поддерживают иски граждан против чиновников, работодателей, полицейских, ведомственных начальников. И в первую очередь прокуроры берут под защиту так называемую группу риска - малообеспеченных граждан, детей, стариков. Кому и как помогают прокуроры? На эти вопросы отвечает Анатолий Паламарчук.

- Правозащитная функция Генпрокуратуры определена как приоритетная. В чем это выражается?

- Напомню, что Конституция РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, защита которых является обязанностью государства (ст. 2). В немалой степени выполнение этой задачи обеспечивают органы прокуратуры РФ. Из 5 млн. нарушений, выявленных органами прокуратуры за 2012 год, почти 3 млн. - нарушения прав и свобод человека и гражданина. Обращение граждан в прокуратуру за защитой своих прав растет.

Однако поводом для вмешательства прокурора далеко не всегда является обращение граждан, общественных организаций и т.д. Отслеживая состояние законности во всех сферах правоотношений, органы прокуратуры выявляют «болевые точки», требующие приоритетного внимания.

Приказом Генерального прокурора России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» внимание прокуроров акцентировано на защите закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина. В первую очередь подлежат защите права и законные интересы групп населения, трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

Ежегодно прокуратура защищает интересы миллионов граждан, в частности, в сфере социального обеспечения, гражданского, трудового, семейного, жилищного и избирательного права. Подчеркну: при этом существенно разгружая судебную систему, действуя более оперативно и, что не менее важно, безвозмездно для граждан. Примечательно, что в последние годы число обращений в прокуратуру превышает в несколько раз число заявлений о защите прав и свобод, направляемых в суд. Представьте, если бы все эти жалобы пошли в суды, которые и так перегружены! Работа прокуроров вне уголовно-правовой сферы - это в значительной степени досудебное рассмотрение споров, на которое все больше ориентируются многие страны.

- Какие формы реагирования применяет прокуратура для защиты прав и законных интересов простых граждан?

- Прокурорами применяется весь спектр полномочий, предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Основным критерием при выборе средств реагирования в каждом конкретном случае являлось достижение результата - полного и безусловного устранения нарушений, восстановления нарушенных прав граждан.

Реализуя свой правозащитный потенциал, органы прокуратуры осуществляют мониторинг действующего законодательства о соответствии его Конституции России. Нарушение значительного числа прав граждан нередко является следствием наличия пробелов, коллизий в правовых актах органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления. Только за два последних года по протестам прокуроров отменено около 370 тыс. незаконных правовых актов.

Важнейшей мерой предупреждения правонарушений является предостережение о недопустимости нарушения закона, которое объявляется должностному лицу при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В соответствие с указанием Генерального прокурора России от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. Всего за обозначенный период объявлено 104 тыс. предостережений.

Установленные факты нарушения закона служат основанием для внесения представления об устранении нарушений. Особенность этого акта реагирования в том, что в нем прокурор не только излагает существо выявленных нарушений, но и устанавливает причины их совершения и способствующие условия. Подобное требование к содержанию представления об устранении нарушений закона обеспечивает не только устранение уже выявленных нарушений, но и принятие мер к недопущению их в будущем. В 2011-2012 годах по фактам нарушений прав и свобод человека и гражданина внесено 669 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых 545 тысяч виновных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности.

В случае наличия состава административного правонарушения прокурор обязан вынести постановление о возбуждении административного производства. В случае злостного неисполнения требований закона прокурор вправе инициировать процедуру дисквалификации, т.е. права занимать определенные должности. Всего по постановлениям прокуроров в указанный период к административной ответственности привлечено более 332 тысяч лиц, по решениям суда дисквалифицировано почти 1,3 тысячи руководителей.

Активно используются прокурорами предоставленные ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия по предъявлению исков в защиту интересов лиц, не имеющих возможности самостоятельно отстаивать свое право в силу своего возраста, состояния здоровья или иным причинам, а также когда нарушения прав и свобод касаются значительного числа граждан либо нарушение приобрело особую общественную значимость.

В итоге подавляющее большинство предъявленных прокурорами исков в 2012 году (80% от общего числа) было направлено в защиту прав перечисленных категорий граждан. В 2011-2012 годах прокурорами в защиту прав граждан направлено 1 531 тыс. исков на общую сумму около 22,9 млрд руб.

Наиболее серьезной формой ответственности является уголовная ответственность. По материалам проверок в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина за 2011 - 2012 годы прокурорами в органы следствия направлено почти 33 тыс. материалов, по которым уже возбуждено более 27 тыс. уголовных дел.

- Чем отличается правозащитная функция Генпрокуратуры от деятельности правозащитных организаций? В чем они совпадают?

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» относит к основным ее задачам. Пределы прокурорского надзора охватывают весь комплекс прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией РФ.

Правозащитные функции выполняют и общественные объединения, которые в соответствии со ст. 27 Федерального закона «Об общественных объединениях» вправе защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях.

Таким образом, задача защиты и восстановления нарушенных прав граждан является общей для органов прокуратуры и правозащитных организаций. Вместе с тем имеются существенные различия в ее реализации.

В отличие от правозащитных организаций, осуществляющих свои функции в отношении отдельных групп населения либо по отдельным направлениям, деятельность прокуратуры универсальна. Прокуратура осуществляет свою деятельность в интересах всех без исключения лиц, проживающих на территории России, а также граждан России, проживающих за ее пределами. Ограничения для каких-либо категорий лиц на доступ к защите своих прав и интересов средствами прокурорского надзора отсутствуют.

Помимо этого, значительно отличается объем предоставленных законом возможностей для защиты и восстановления прав граждан. В то время как общественные объединения действуют опосредованно (обращаясь в органы государственной власти и местного самоуправления, суды), прокурору для выполнения правозащитной функции предоставлен комплекс необходимых правовых средств для эффективной защиты и восстановления нарушенных прав граждан.

В полномочия прокуроров входит рассмотрение обращений и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений, привлечению виновных лиц к ответственности и возмещению причиненного ущерба. При наличии информации о фактах нарушения законов прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, требовать предоставления необходимых документов, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов и т.д.

В целях защиты и восстановления нарушенных прав граждан прокурор использует весь необходимый комплекс мер прокурорского реагирования. В связи с этим общественные объединения широко используют право на направление материалов в органы прокуратуры.

Необходимо отметить, что деятельность общественных объединений, направленная на защиту прав и свобод граждан, всячески поддерживается органами прокуратуры. На активное содействие общественным объединениям в защите прав граждан нацеливает прокуроров приказ Генерального прокурора России от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению».

Получившими наибольшее распространение формами взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями является проведение конференций, «круглых столов», заседаний межведомственных рабочих групп и иных совместных мероприятий. Именно на таких мероприятиях правозащитные организации могут обсудить с представителями прокуратуры, других государственных органов накопившиеся проблемы, предложить пути их решения, получить разъяснения по правовым вопросам.

В Генпрокуратуре России регулярно проводятся встречи с представителями Общественной палаты России, правозащитными организациями, на которых обсуждаются наиболее актуальные вопросы защиты прав и свобод граждан.

Проводимая органами прокуратуры работа по защите прав и свобод человека и гражданина, взаимодействие с общественными объединениями освещаются в средствах массовой информации и на информационных сайтах в Интернете.

Правозащитная составляющая в работе прокуратуры проявляется также при участии в правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, во взаимодействии с институтами гражданского общества, проведении правового просвещения.

Также немаловажно, что в процессе осуществления правозащитной деятельности прокуратурой гражданам фактически оказывается квалифицированная юридическая помощь, которая во всех случаях является бесплатной.

***

Приоритетные направления работы прокуратуры в правозащитной сфере

Надзор за исполнением трудового законодательств

Мониторинг состояния законности в сфере соблюдения трудовых прав граждан свидетельствует о многочисленных нарушениях прав работников со стороны работодателей, ненадлежащем исполнении органами государственной власти, контролирующими и уполномоченными органами возложенных на них полномочий по защите прав граждан на свободный труд, вознаграждение за труд, защиту от безработицы, социальное обеспечение. Только за два последних года прокурорами выявлено свыше 2,2 млн. нарушений трудового законодательства. По итогам проверок прокурорами опротестовано 95 тыс. незаконных правовых актов,внесено 149 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых 121 тысяча должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности.

В целях усиления превентивной составляющей проводимых прокурорских проверок руководителям объявлено 18,7 тыс. предостережений о недопустимости нарушения закона.

К недобросовестным работодателям активно применялась такая эффективная мера воздействия, как привлечение к административной ответственности. Всего по постановлениям прокуроров наказано 94 тысячи должностных лиц. Причем 1,3 тысячи злостных нарушителей дисквалифицированы судами. По материалам прокурорских проверок, направленным в следственные органы, возбуждено 1,5 тыс. уголовных дел.

Поскольку подавляющее большинство нарушений трудового законодательства (70%) связано с нарушением порядка оплаты труда, прокурорами уделяется самое пристальное внимание этому вопросу. На постоянной основе осуществляется мониторинг ситуации, результаты которого ежеквартально поступают в Генпрокуратуру России. Прокуроры на постоянной основе проводят проверки, принимают меры реагирования, активно используют полномочия по обращению в суд за защитой прав граждан в сфере оплаты труда. Так, в 2011-2012 годах судами удовлетворено 846 тыс. заявлений прокуроров о взыскании долга по заработной плате на общую сумму 13,9 млрд. руб.

Защита жилищных прав граждан

Приоритет отдается защите прав ветеранов, инвалидов, несовершеннолетних, пенсионеров. Настойчивость и последовательность органов прокуратуры при осуществлении надзора за реализацией органами государственной власти и местного самоуправления Указа Президента РФ от 07.05.2008 № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941–1945 годов» позволили обеспечить жильем значительное число ветеранов. Например, администрацией Артемовского городского округа Приморского края 11 участникам ВОВ незаконно отказано в принятии на жилищный учет, поскольку занимаемые ими жилые помещения якобы пригодны для проживания и их площадь не учетной нормы. При этом не принято во внимание, что ветераны в силу возраста и состояния здоровья не имеют возможности самостоятельно обслуживать занимаемое жилье, в котором отсутствуют водопровод и центральное отопление. В связи с этим прокурором в суд направлены заявления о признании незаконными решениями администрации, которые рассмотрены и удовлетворены.

Работа в этом направлении продолжается. Помимо плановых проверок и проверок по обращениям ветеранов, в целях выявления сведений о нарушении жилищных прав ветеранов Генпрокуратурой России осуществляется мониторинг средств массовой информации.

Обеспечение жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения

Прокуроры активно используют полномочия по защите прав указанных лиц в судебном порядке, что позволяет повысить результативность принимаемых мер и добиться реального восстановления нарушенных прав. За период 2010 – 1 полугодие 2012 годов органами прокуратуры в суды направленосвыше 32 тыс. исковых заявлений в защиту жилищных прав детей, большинство из которых к настоящему времени удовлетворено и реально исполнено.

Основной причиной неисполнения субъектами РФ возложенных ст. 5 Федерального закона от 21.12.1996 №159‑ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»расходных обязательств по предоставлению жилья таким гражданам является ненадлежащее финансирование. Бюджетные ассигнования регионов не отвечают остроте ситуации и являются недостаточными. Принятые прокурорами республик Башкортостан, Коми, Пермского, Ставропольского краев, Архангельской, Кировской областей и ряда других регионов меры реагирования способствовали увеличению бюджетных ассигнований на приобретение жилья для детей-сирот и лиц из их числа.

Защита прав дольщиков жилья

В большинстве регионов удалось стабилизировать обстановку и обеспечить восстановление прав более 10,3 тысяч дольщиков жилья. Вместе с тем при масштабности жилищного строительства в Российской Федерации состояние законности в данной области остается неудовлетворительным. Нарушения закона вскрыты на всех этапах строительной деятельности, включая выделение земельных участков для строительства, проведение государственной экспертизы проектной документации, выдачу разрешений на строительство, осуществление строительного надзора и ввод объектов в эксплуатацию.

Генпрокуратурой России совместно с правоохранительными органами проводится масштабная работа по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений и других правонарушений в сфере долевого строительства. На заседании коллегии по вопросам состояния законности в сфере жилищного строительства, состоявшейся 21 декабря 2012 г. под председательством Генерального прокурора России Ю.Я. Чайки, подведены итоги работы, с учетом накопленного опыта определены пути повышения эффективности прокурорского надзора.

Пресечение нарушений в сфере ЖКХ

Несмотря на принятые государством серьезные финансовые и правовые решения, направленные на улучшение состояния отрасли в целом, а также повышение уровня обслуживания граждан, во многих регионах страны ситуация в сфере ЖКХ меняется медленно. За последние два года прокурорами проверено более 35 тыс. организаций ЖКХ, дана оценка законности использования ими свыше 510 млрд. руб. Всего в этой сфере выявлено более 390 тыс. нарушений законодательства, в целях их устранения внесено почти 86 тыс. представлений, направлено в суды свыше 55 тыс. заявлений, к различным видам ответственности привлечены 76,5 тысячи виновных лиц.

Невозможно переоценить работу прокуроров, в результате которой реально восстанавливаются права граждан. Например, органами прокуратуры Санкт-Петербурга в 2012 году в интересах граждан в суды направлено более 600 заявлений о признании незаконными действий обслуживающих организаций по корректировке платы за отопление. В Республике Дагестан после принятия мер прокуратурой возобновлена подача горячего водоснабжения более 46 тысяч жителей г. Махачкалы.

Принимались меры прокурорского реагирования также в защиту прав граждан, проживающих в аварийных домах. Например, в Алтайском крае судом удовлетворены требования Алейского межрайонного прокурора о предоставлении благоустроенных жилых помещений жителям трех жилых домов, которые еще в 2009 году были признаны аварийными и подлежащими сносу.

Обеспечение права на охрану здоровья и медпомощь

Предметом масштабной проверки в 2012 году явилось исполнение законодательства об охране здоровья несовершеннолетних. Медицинская деятельность во многих случаях осуществляется в помещениях, не соответствующих предъявляемым требованиям. Не обеспечивается достаточное финансирование расходов и на оснащение машин скорой помощи, их приобретение в достаточном количестве. В ходе проверки прокурорами выявлено свыше 25 тыс. нарушений закона. По каждому факту приняты меры реагирования, более 3 тысяч виновных должностных лиц привлечены к различным видам ответственности.

Кроме того, прокурорами принимались меры по возмещению компенсации за причиненный медицинскими работниками вред. Так, суд удовлетворил требование прокурора Тбилисского района Краснодарского края о взыскании материальной компенсации в размере 1 млн. руб. за вред, причиненный здоровью матери при родах в муниципальном учреждении здравоохранения. Всего в ходе проверки в интересах несовершеннолетних в суды направлено около 1,5 тыс. исков, в том числе о возмещении затрат на лечение, компенсации морального вреда, разработке программ реабилитации, об обеспечении лекарственными препаратами, техническими средствами реабилитации.